ΣτΕ: Νομολογία για πολεοδόμηση σε δασική έκταση & περιουσιακό δικαίωμα

11 января 2019 г. 9:04

Το ΣτΕ εξέδωσε την απόφαση 2293/2018 η οποία αφορά σε "Περιουσιακό δικαίωμα και νόμιμη προσδοκία- πολεοδόμηση δασικής έκτασης που αποκτήθηκε πριν και μετά το Σ.1975- υποχρέωση απαλλοτρίωσης ή αποζημίωσης του ιδιοκτήτη από το κράτος- προστασία της περιουσίας".

Δείτε παρακάτω τα κυριότερα σημεία της απόφασης, με κρίσιμο χρονικό κριτήριο το Σύνταγμα του 1975:

3. Επειδή, στο άρθρο 1 του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (Ε.Σ.Δ.Α.), η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ/τος 53/1974 (Α΄ 256) και έχει, κατά το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος, υπέρτερη των κοινών νόμων ισχύ, ορίζεται ότι: «Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθή της ιδιοκτησίας αυτού ειμή διά λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπομένους υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους. Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσι το δικαίωμα παντός κράτους όπως θέση εν ισχύι νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίον προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιο συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων». Με τη διάταξη αυτή κατοχυρώνεται ο σεβασμός της περιουσίας του προσώπου, που περιλαμβάνει όχι μόνο τα εμπράγματα αλλά όλα τα περιουσιακής φύσεως δικαιώματα, καθώς και τα νομίμως κεκτημένα οικονομικά συμφέροντα. Το περιουσιακό, όμως, δικαίωμα, υπό την έννοια αυτή, προκειμένου να τύχει προστασίας κατά το άρθρο 1 του 1ου Πρ. Πρωτοκόλλου, πρέπει να είναι υφιστάμενο και όχι ενδεχόμενο ή μελλοντικό, διότι το εν λόγω άρθρο 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. εφαρμόζεται μόνο επί της υφιστάμενης περιουσίας (ΕΔΔΑ Marckx κατά Βελγίου της 13.6.1979, σκ. 50), και δεν εγγυάται την προσδοκία απόκτησης νέας, εκτός αν πρόκειται περί απαιτήσεως που αναμένεται μετά βεβαιότητος να τελεσφορήσει. Τέτοια δεν είναι η απαίτηση να αναγνωρισθεί στον ενδιαφερόμενο ένα περιουσιακό δικαίωμα μη δυνάμενο να ασκηθεί, ούτε απαίτηση εξαρτώμενη από όρους που δεν δύνανται να εκπληρωθούν (ΕΔΔΑ Anheuser - Busch Inc. κατά Πορτογαλίας της 11.1.2007. σκ. 64). Εξάλλου, η περιουσιακή αξίωση προκειμένου να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ., πρέπει να έχει επαρκή βάση στο εθνικό δίκαιο, δηλαδή να κατοχυρώνεται νομοθετικώς ή να έχει επιβεβαιωθεί από μία ευρέως καθιερωθείσα νομολογία των δικαστηρίων (ΕΔΔΑ Plechanow κατά Πολωνίας της 7.10.2009, σκ. 83, Vilho Eskelinen και λοιποί κατά Φινλανδίας της 19.4.2007, σκ. 94, Kopecký κατά Σλοβακίας της 28.9.2004, σκ. 52). Υπό την έννοια αυτή, στο προστατευτικό πεδίο του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. εμπίπτει και η σχετική με περιουσιακό δικαίωμα «θεμιτή προσδοκία», η οποία έχει το χαρακτήρα επιδιώξιμης αξιώσεως και δεν αποτελεί απλή διεκδίκηση για την υποστήριξη της οποίας προβάλλονται απλώς εύλογοι ισχυρισμοί (ΕΔΔΑ Draon κατά Γαλλίας της 6.10.2005, σκ. 68), δεν συνιστά, δηλαδή, απλή ελπίδα απόκτησης περιουσίας (ΕΔΔΑ Zhigalev κατά Ρωσίας της 11.12.2006, σκ. 131). Έτσι, ο επικαλούμενος παραβίαση του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. σε βάρος του, πρέπει πρωτίστως να αποδεικνύει την ύπαρξη ενός τέτοιου δικαιώματος (ΕΔΔΑ Pištorová κατά Δημοκρατίας της Τσεχίας της 26.1.2005).
4. Επειδή, η οικιστική αξιοποίηση και πολεοδόμηση δασών και δασικών εκτάσεων είναι, καταρχήν, ασύμβατη με τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 Συντ. Οι συνταγματικές αυτές διατάξεις επιτρέπουν, κατά την έννοιά τους, την, κατ' εξαίρεση μόνον, ένταξη μικρών τμημάτων δάσους σε σχέδιο πόλεως χάριν της ενότητας του πολεοδομικού σχεδιασμού, εφόσον τα τμήματα αυτά γειτνιάζουν ή περιβάλλονται από οικισμούς, οπότε οι εντασσόμενοι στο σχέδιο δασικοί θύλακες οφείλουν, παρά την ένταξη, να διατηρούν υποχρεωτικώς αναλλοίωτο το δασικό τους χαρακτήρα (ΣτΕ 1980/2017 επταμ., 3562/2008). Ο κανόνας αυτός ισχύει και ως προς την οικιστική αξιοποίηση εκτάσεων για τις στεγαστικές ανάγκες μελών οικοδομικών συνεταιρισμών και την πολεοδόμηση των εκτάσεων αυτών, η οποία δεν είναι επιτρεπτή υπό το Σύνταγμα του 1975, ακόμη και στην περίπτωση που η έκταση για την οποία πρόκειται ανήκει στην ιδιοκτησία οικοδομικού συνεταιρισμού, το δε σχετικό ιδιοκτησιακό δικαίωμα του συνεταιρισμού είχε αποκτηθεί πριν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975. Ενόψει τούτων, έχουν κριθεί ως αντικείμενες στο Σύνταγμα οι διατάξεις του άρθρου 50 παρ. 1 και 2 του ν. 998/1979 (Α΄ 289), όπως ίσχυαν κατά το χρόνο που στοιχειοθετήθηκε η απόρριψη των υποβληθέντων αιτημάτων των αιτούντων, καθ' ό μέρος προέβλεπαν την δυνατότητα οικιστικής ανάπτυξης δασών και δασικών εκτάσεων, η οποία θα συνιστούσε συνταγματικώς ανεπίτρεπτη μεταβολή του προορισμού εκτάσεων δασικού χαρακτήρα (ΣτΕ 799/2016, 3052/2015, 1058/2012 επταμ.). Δεν θα αντέκειτο, αντιθέτως, στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις η αναγκαστική απαλλοτρίωση δασικών εκτάσεων που ανήκουν σε οικοδομικούς συνεταιρισμούς, αλλά συντρέχει, ως προς αυτές, νομική αδυναμία οικιστικής αξιοποίησης και πολεοδόμησης λόγω του δασικού τους χαρακτήρα, ούτε η ανταλλαγή των εν λόγω μη δυναμένων να πολεοδομηθούν εκτάσεων με δημόσιες εκτάσεις οικιστικού χαρακτήρα, τούτο, όμως, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία το ιδιοκτησιακό δικαίωμα του οικοδομικού συνεταιρισμού είχε αποκτηθεί πριν από την έναρξη της ισχύος του Συντάγματος, δεδομένου ότι, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 Συντ., δεν είναι θεμιτή, υπό την ισχύ του Συντάγματος του 1975, η απόκτηση δασών και δασικών εκτάσεων με σκοπό την οικιστική τους αξιοποίηση. Ενόψει τούτου, έχει κριθεί ως μη αντικείμενη στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. διάταξη τυπικού νόμου (άρθρο 50 παρ. 3 του ν. 998/1979), η οποία προέβλεπε την αναγκαστική απαλλοτρίωση εκτάσεων που ανήκουν σε οικοδομικούς συνεταιρισμούς και δεν μπορούν να πολεοδομηθούν, μεταξύ άλλων, και για το νομικό λόγο της απαγόρευσης πολεοδόμησης δασικού χαρακτήρα εκτάσεων, καθώς και την ανταλλαγή των δασικών αυτών εκτάσεων με δημόσιες εκτάσεις οικιστικού χαρακτήρα για τους ίδιους λόγους, μόνον, όμως, καθ' ό μέρος η διάταξη αυτή αφορούσε σε εκτάσεις, ως προς τις οποίες ο οικοδομικός συνεταιρισμός είχε αποκτήσει ιδιοκτησιακό δικαίωμα πριν από την έναρξη ισχύος του Συντάγματος του 1975 (ΣτΕ 799/2016, 3052/2015, 1058/2012 επταμ., βλ., όμως, και αντίθετη ΣτΕ 4884/1987 επταμ.).
7. Επειδή, ειδικότερα, ο χαρακτήρας της επίμαχης έκτασης ως δασικής προκύπτει από το σύνολο των στοιχείων του φακέλου ([...] έγγραφο του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης, κατά το οποίο "έπαυσεν να είναι δασική έκτασις ... και ως ρυμοτομουμένη ... δύναται να χαρακτηρισθή ως οικοπεδική ...", [...] έγγραφο του Δασαρχείου Θεσσαλονίκης, κατά το οποίο "η ως άνω επιφάνεια είναι: α) Δασική κατά την έννοια του άρθρου 3 παρ. 2 του Ν. 998/1979 ως καλυπτόμενη σε ποσοστό 70% και πλέον από αθροίσματα πουρναριών χωρίς όμως ιδιαίτερη δασοπονική σημασία", [...] έγγραφο της Διεύθυνσης Δασών Θεσσαλονίκης, κατά το οποίο "η έκταση είναι δασική κατά την έννοια του άρθρ. 3 παρ. 2 Ν. 998/1979, πλην ενός τμήματος 61,18 στρ., το οποίο είναι δάσος πεύκης και ανήκει στην κατηγορία της παρ. 1 του άρθρ. 3 του Ν. 998/79", [...] έγγραφο της Διεύθυνσης Δασών της Περιφέρειας, κατά το οποίο ολόκληρη η έκταση είναι, όχι απλώς δασική έκταση του άρθρου 3 παρ. 2 του ν. 998/1979, αλλά έχει, πλέον, καταστεί δάσος του άρθρου 3 παρ. 1 του ίδιου νόμου) και δεν αμφισβητείται από τους αιτούντες. Η έκταση, εξάλλου, αυτή δεν αποσυνδέθηκε από τη δασική νομοθεσία πριν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος 1975, (πρβλ. ΣτΕ 2257/2002 επταμ. κ.ά.) με διοικητικές πράξεις που μετέβαλαν το δασικό της χαρακτήρα για κάποια νόμιμη αιτία, διότι οι διοικητικές πράξεις που εκδόθηκαν για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών των αιτούντων μέσω της συγκεκριμένης εκτάσεως, προϋπέθεταν την πολεοδόμησή της και δεν προέβησαν οι ίδιες στην πολεοδόμηση αυτή. Περαιτέρω, η αδυναμία πολεοδόμησης εξ επόψεως δασικής νομοθεσίας της συγκεκριμένης εκτάσεως, η οποία ανέκυψε λόγω του Συντάγματος του 1975, οφείλεται στο δασικό της χαρακτήρα, χωρίς να απαιτείται επιπροσθέτως η έκταση αυτή να είχε κηρυχθεί και αναδασωτέα, ζήτημα, πάντως, ως προς το οποίο, εν προκειμένω, τα στοιχεία του φακέλου είναι, κατά τα εκτιθέμενα σε προηγούμενη σκέψη, αντιφατικά, η δε αναδασωτική πράξη του έτους 1973 δεν έχει, ως προς την επίμαχη έκταση, σαφές περιεχόμενο, αφού αυτή, φερόμενη ως περιλαμβανόμενη στο γενικό περίγραμμα της αναδάσωσης και μη εμπίπτουσα σε καμία από τις γενικές κατηγορίες εξαιρουμένων εκτάσεων, δεν φαίνεται να εμπίπτει σε κανένα από τα επιμέρους τμήματα της όλης αναδασωτέας εκτάσεως και, σε κάθε περίπτωση, δεν εμπίπτει στο τμήμα 6, που περιλαμβάνει μόνον τη μεταβιβασθείσα στην Κοινότητα [..] έκταση εποικιστικής προελεύσεως, και όχι την προκείμενη.
8. Επειδή, εξάλλου, η επίμαχη έκταση, αν και είχε παραχωρηθεί, κατά τα προαναφερόμενα, ήδη από το έτος 1957, στο Υπουργείο Κοινωνικής Πρόνοιας υπέρ ενός από τους αιτούντες συνεταιρισμούς, όπως αυτός υφίστατο κατά το χρόνο εκείνο, ουδέποτε παραχωρήθηκε κατά κυριότητα σε κανέναν από αυτούς. Η κατάσταση αυτή διατηρήθηκε και στη συνέχεια, αφού το ίδιο έτος εκδόθηκε από τον δικαιούχο της παραχώρησης Υπουργό, πράξη, με την οποία εξαγγέλθηκε η πρόθεση παραχώρησης της έκτασης σε μέλη του ως άνω συνεταιρισμού, υπό την προϋπόθεση, όμως, της πολεοδόμησής της. Περαιτέρω, με πράξη της οικείας νομαρχιακής επιτροπής του έτους 1959 καθορίσθηκαν, υπό την έννοια αυτή, οι δικαιούχοι της στεγαστικής αποκατάστασης μέλη του συνεταιρισμού, με αποφάσεις δε του Υπουργού των ετών 1960 και 1968 ορίσθηκε ότι δικαιούχοι στεγαστικής συνδρομής θα ήταν, εν τέλει, μέλη αμφοτέρων των αιτούντων συνεταιρισμών, όπως αυτοί είχαν συσταθεί και ονομάζονταν κατά το χρόνο εκείνο. Ενόψει τούτων, οι αιτούντες ουδέποτε απέκτησαν δικαίωμα κυριότητας επί της εκτάσεως αυτής, δεν απέκτησαν, όμως, ούτε νόμιμη προσδοκία, υπό την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους μέσω της συγκεκριμένης έκτασης. Η εύλογη επιδίωξη των συγκεκριμένων συνεταιρισμών για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους δεν είχε, εξάλλου, το χαρακτήρα αγώγιμης αξίωσης, κατά την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, κατά το μέρος που προϋπέθετε την πολεοδόμηση της επίμαχης έκτασης, διότι η επαλήθευση της προσδοκίας τους αυτής εξηρτάτο από τον όρο της προηγούμενης πολεοδόμησης της έκτασης, η πλήρωση του οποίου κατέστη νομικώς ανεπίτρεπτη μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975 λόγω του δασικού της χαρακτήρα (βλ. επόμενη σκέψη). Κατά τη γνώμη, όμως, του Συμβούλου Χρ. Ντουχάνη, οι αιτούντες, αν και ουδέποτε απέκτησαν δικαίωμα κυριότητας επί της εκτάσεως αυτής, απέκτησαν, όμως, νόμιμη προσδοκία, κατά την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, παροχής στεγαστικής συνδρομής στα μέλη τους μέσω της συγκεκριμένης εκτάσεως. Τούτο δε, διότι οι ως άνω πράξεις εκδόθηκαν κατ' εφαρμογή διατάξεων που προέβλεπαν σαφώς την εγκατάσταση επί των παραχωρουμένων εκτάσεων, οικοδομικών συνεταιρισμών όπως οι αιτούντες, με την αναλυτικώς δε περιγραφόμενη αλληλουχία διοικητικών πράξεων ορίσθηκαν ως δικαιούχοι της στεγαστικής αποκαταστάσεως οι συγκεκριμένοι οικοδομικοί συνεταιρισμοί και, κατά συνεκδοχή, τα μέλη τους. Η εν λόγω νόμιμη προσδοκία δεν ήταν απλή "εύλογη επιθυμία", αλλά αγώγιμη αξίωση, κατά την επιχειρούμενη από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου διάκριση, διότι στηριζόταν σε σαφείς διατάξεις της νομοθεσίας και σε εκδοθείσες κατ' εφαρμογή της διοικητικές πράξεις, εξοπλισμένες με το τεκμήριο νομιμότητας. Η προσδοκία αυτή θα αποτελούσε, επομένως, "περιουσιακό δικαίωμα", κατά την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, σύμφωνα με την ως άνω νομολογία του ΕΔΔΑ, τούτο δε παρ' ότι η επαλήθευση της προσδοκίας εξαρτώνταν από τον όρο της προηγούμενης πολεοδόμησης της έκτασης, δεδομένου ότι κατά το χρόνο θεμελιώσεως της προσδοκίας αυτής, δεν είχε τεθεί σε ισχύ του Σύνταγμα του 1975 και, επομένως, ο τυχόν δασικός χαρακτήρας της έκτασης δεν θα εμπόδιζε άνευ ετέρου την πολεοδόμησή της.
9. Επειδή, εξάλλου, κατά τα παγίως κριθέντα (ΣτΕ 291/2003, 4005/1992 κ.λπ.), το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο [άρθρα 2 παρ. 1 - 3, 3 παρ. 6, 5 παρ. 2, 6 παρ. 2 και 4 και 7 παρ. 1 του ν. 1337/1983 (33 Α΄), όπως αυτές κωδικοποιήθηκαν στα άρθρα 38 παρ. 1-3, 39 παρ. 6, 41 παρ. 2, 43 παρ. 2 και 4 και 44 παρ. 1 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (580 Δ΄/1999)] αποτελεί τη γενική πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης των πολεοδομικών ενοτήτων, η οποία διατυπώνεται μετά από εκτίμηση των οικιστικών αναγκών και των προβλεπομένων επιπτώσεων των πολεοδομικών ρυθμίσεων στο φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον και τους γενικότερους αναπτυξιακούς στόχους της περιοχής. Ενόψει των ανωτέρω, το γενικό πολεοδομικό σχέδιο περιλαμβάνει, καταρχήν, γενικούς ορισμούς και κατευθύνσεις ως προς τα θέματα πολεοδομικού σχεδιασμού (δημογραφικά, οικονομικά, ενεργειακά, συγκοινωνιακά κ.λπ.) και, κατ' εξαίρεση, ειδικές ρυθμίσεις συνδεόμενες αρρήκτως με τα παραπάνω θέματα (πρβλ. ΣτΕ 291/2003, 4005/1992 κ.λπ.). Περαιτέρω, τόσο οι γενικές κατευθύνσεις όσο και οι ειδικές ρυθμίσεις που τυχόν περιέχονται στο γενικό πολεοδομικό σχέδιο, το οποίο, επομένως, αποτελεί, κατά το σύστημα του νόμου, το πρώτο στάδιο του πολεοδομικού σχεδιασμού, είναι δεσμευτικές για την πολεοδομική μελέτη, η οποία συνιστά το δεύτερο επίπεδο σχεδιασμού.
[...] Μόνη η απεικόνιση, όμως, εντός του ΓΠΣ των εκτάσεων που προορίζονται για συνεταιριστική πολεοδόμηση, δεν συνιστά πολεοδόμησή τους (πρβλ. ΣτΕ 838/2014 επταμ., 5486/2012, 2260/2002), τούτο δε ισχύει, κατά μείζονα λόγο, και ως προς την επίμαχη έκταση, η οποία, εφόσον έχει και αυτή περιληφθεί στο ΓΠΣ, δεν μπορεί, παρά ταύτα, να πολεοδομηθεί λόγω του δασικού της χαρακτήρα. Κατά συνέπεια, ο νομικός λόγος που εμποδίζει την θεμελίωση νόμιμης προσδοκίας των αιτούντων, κατά την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, περί στεγαστικής αποκατάστασης των μελών τους μέσω της πολεοδόμησης της συγκεκριμένης έκτασης, εξακολουθεί να συντρέχει, παρά την, τυχόν, ένταξή της στο ΓΠΣ, η οποία δεν ισοδυναμεί με πολεοδόμησή της. Κατά τη γνώμη, όμως, του Συμβούλου, Χρ. Ντουχάνη, η απεικόνιση της περιοχής ως προοριζόμενης για συνεταιριστική πολεοδόμηση, εφόσον, πράγματι έχει λάβει χώρα, δεν επιχειρήθηκε κατ' εφαρμογή διατάξεων που προβλέπουν την υπαγωγή σε ΓΠΣ, ως αδόμητων και μη δυναμένων να πολεοδομηθούν, και εκτάσεων δασικού χαρακτήρα ή, γενικώς, υπαγομένων σε ειδικό προστατευτικό καθεστώς (βλ. ήδη άρθρο 4 παρ. 4 του ν. 2508/1997, Α' 124) (πρβλ. ΣτΕ 838/2014 επταμ., 5486/2012), αλλά ακριβώς προκειμένου να πολεοδομηθούν, δηλαδή να ενταχθούν σε ρυμοτομικό σχέδιο ή πολεοδομική μελέτη κατά το ν. 1337/1983. Ενόψει τούτου, η προσδοκία των αιτούντων για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους μέσω της συγκεκριμένης εκτάσεως ανέκτησε, κατά τη γνώμη αυτή, τον επιδιώξιμο χαρακτήρα της και κατέστη εκ νέου "περιουσιακό δικαίωμα" κατά την έννοια του άρθρου 1 του 1ου Πρ. Πρωτ. της ΕΣΔΑ, τούτο δε ανεξαρτήτως του ζητήματος αν η σχετική ρύθμιση του ΓΠΣ είναι νόμιμη ή όχι, ως αντιβαίνουσα στην προαναφερόμενη συνταγματική απαγόρευση της πολεοδόμησης των δασών, καθώς και του κατά πόσον το ΓΠΣ, υπό το εκτεθέν περιεχόμενό του, υπόκειται σε παρεμπίπτοντα έλεγχο, είτε από το Δικαστήριο (πρβλ. ΣτΕ 4530/2013 επταμ., 2235/2000, πρ. επεξ. 210/2012) είτε από τη Διοίκηση, μη δικαιουμένη, πάντως, να το αφήσει ανεφάρμοστο.